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“创新投融资机制,在更多领域向社会投资特别是民间资本敞开大门。”早在10月24日召开的国务院常务会议上,“积极推广政府与社会资本合作(PPP)模式”在内的使社会投资和民间资本能够平等参与投资的具体措施便引起了社会的广泛关注。
PPP模式将大力推广
  面对地方债务管理混乱、急剧增长、风险聚集的现实,财政部终于出手严加整管了。
  10月28日,财政部印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》(以下简称《办法》),明确规定企业债务不得推给政府偿还,切实做到谁借谁还、风险自担。
  《办法》要求,地方各级政府要结合清理甄别工作,认真甄别筛选融资平台公司存量项目,对适宜开展政府与社会资本合作(PPP)模式的项目,要大力推广PPP模式。
  对于地方债甄别工作,《办法》明确,由财政部门牵头负责,商有关部门对地方政府负有偿还责任的存量债务进行逐笔甄别。
  具体而言,通过PPP模式转化为企业债务的,不纳入政府债务;如义务教育债务等,项目没有收益、计划偿债来源主要依靠一般公共预算收入的,甄别为一般债务;如土地储备债务等,项目有一定收益、计划偿债来源依靠项目收益对应的政府性基金收入或专项收入、能够实现风险内部化的,甄别为专项债务;项目有一定收益但项目收益无法完全覆盖的,无法覆盖的部分列入一般债务,其他部分列入专项债务。
  此外,该《办法》还指出,地方各级政府要结合清理甄别工作,认真甄别筛选融资平台公司存量项目,对适宜开展政府与社会资本合作(PPP)模式的项目,要大力推广PPP模式,既鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报,又能减轻政府公共财政举债压力、腾出更多资金用于重点民生项目建设。
  除了引入社会资本,通过PPP模式化解部分债务外,地方掌握的资产也是一大偿债来源。办法要求地方各级政府要统计本级政府可偿债财力、可变现资产等情况。
  据了解,此次出台的《办法》规定相对宽泛,众多专家预计,未来财政部还将下发操作性更强的系列文件。
有望敲碎“玻璃门”
  “创新投融资机制,在更多领域向社会投资特别是民间资本敞开大门。”早在10月24日召开的国务院常务会议上,“积极推广政府与社会资本合作(PPP)模式”在内的使社会投资和民间资本能够平等参与投资的具体措施便引起了社会的广泛关注。
  “目前国内关键领域、重大项目向民间资本开放的步伐正在加快。”接受相关媒体采访的专家预测,尽管中央积极推动鼓励民企参与各项投资,但很多项目具体投资细则尚不明确,各项细则完善后,民企投资将迎来黄金发展期。
  此次国务院常务会议决定,进一步引入社会资本参与水电、核电等项目;支持基础电信企业引入民间战略投资者;加快实施引进民间资本的铁路项目;鼓励民间资本投资运营农业、水利工程;吸引社会资本对教育、医疗、养老、体育健身和文化设施等加大投资等。
  面对多领域开放项目,民企参与热情不一。如何引导民间资本参与基础设施建设、民间资本如何在PPP模式中盈利等问题成为目前民间资本最为关注的问题。
  专家指出,除了采用PPP模式吸引民间资本投资之外,地方政府还应该转变政府职能。除了要让民间资本有利可图,也不能让政府兜底所有风险,避免参与各方出现暴利或亏损,保障社会资本利润在合理区间。
  “PPP模式在我国仍是新生事物,在法律上还需要相应的定位,其发展离不开政府与市场关系的逐渐理顺。”财政部财政科学研究所所长刘尚希表示,今后需要建立明确的运作框架和成本分担机制,明确好政府和市场分管的领域,如收益怎么分享,风险怎么共担,需要协议和规则来确定,只有让双方成为平等的合作者,才能形成可以约束政府和民营资本的双向契约精神。
  目前,不少地方政府积极着手实践PPP模式。以安徽省为例,9月29日,安徽省政府公布了全省第一批42个城市基础设施类PPP项目,项目总投资709亿元,涉及供水、污水、垃圾、城市交通和生态环境五类。据悉,这42个项目是由安徽省住建厅从全省城市基础设施领域甄选出的拟运用PPP模式的建设项目。这意味着,PPP模式有望彻底打破民间资此前投资遭遇的“玻璃门”。
水务市场先行PPP
  如今,PPP正成为中国市场的新热词。其实,水务市场则在这一轮热潮前已经开始试水PPP模式。
  所谓PPP,即“公私合作关系”,是指政府和社会资本合作,参与公共基础设施的建设。2014年以来,自上而下的倡导令这一模式正在全国范围形成一股热潮。在刚刚结束的亚太经合组织(APEC)财长会议上,有关基础设施融资的话题,几乎主导全场,核心是讨论倡导政府与社会资本合作的PPP模式。
  而早在十年前,中国许多城市的供水、供热等公用事业开始大规模民营化,吸纳外资或民营资本参股,即已开采用PPP模式。苏州工业园区某知名水务有限公司是承担苏州工业园区行政区域内自来水、污水厂网建设和运行管理的一个合资公司,从2005年成立至今,采用PPP运营苏州工业园区供水业务近十年。
  中新苏州工业园区环保技术有限公司总经理助理金月清说,当时合同签了28年,不过运营良好未来续签的可能性很大。
  港资加国资的股东背景、政府对水务行业的倾向让项目公司在这十年间一路绿灯,但企业也同样面临水务行业成本与价格倒挂的难题。
  目前国内水价调整需要通过听证,业内人士关永年说道,即便污水处理的成本增长,但水价调整则涉及到居民接受程度,同一城市各区水价的一致性,以及区域水价的一致性,水价调整极为复杂。
  敏感的价格问题同样也是是合同管理的重要部分,如果早期未能处理好将存在极大风险,这不仅挑战着政府管理能力,同样也对企业产生压力。在国内早期采用PPP模式合作的一些涉及水务和供暖等民生项目曾一度令政府失去对价格的把握而引起企业与居民的冲突。
金月清与关永年均表示,微利的民生项目难以满足企业对回报率的追求,这也对企业管理提出挑战。不过他们也认为,像现在更灵活的油价调整机制一样,未来政府对水价的定价模式也应理顺。

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